Nei pochi anni trascorsi dalla schiacciante vittoria della Lega Nazionale per la Democrazia (LND) di Aung San Suu Kyi alle elezioni parlamentari del 2015, tutte le speranze che la comunità internazionale riponeva in una rapida transizione verso una Birmania (Myanmar) prosperosa e in pace si sono trasformate in disillusione di fronte alla realtà del conflitto in corso, delle lotte intestine per il potere e dei preoccupanti racconti della violenta pulizia etnica in atto. L’ammirazione internazionale per la divinizzata leader della Birmania si è rapidamente mutata in una dura critica al modo in cui sta gestendo la situazione nello stato di Rakhine, con anche richieste di revocarle il Premio Nobel per la Pace. Mentre il mondo assiste alle atrocità che stanno accadendo in Rakhine e reclama la fine di queste brutalità, vale la pena esaminare i fattori che hanno reso possibile questa incredibile tragedia umanitaria e le particolari difficoltà che la protezione della popolazione civile incontra nel contesto socio-politico birmano. Questo articolo intende sostenere che una più approfondita comprensione dei fattori che spingono all’azione gli esponenti politici e militari della Birmania, e degli aspetti politici e legali che li vincolano, possa essere la chiave di una migliore contestualizzazione e di una maggiore efficacia degli sforzi internazionali volti alla protezione dei Rohingya.

Il conflitto in Rakhine

Il 25 agosto 2017 alcuni combattenti Rohingya hanno messo a segno diversi attacchi armati contro agenti di polizia e avamposti militari in tutto lo stato di Rakhine. Le forze governative hanno risposto agli attacchi con un’operazione militare che ha spinto più di 600.000 Rohingya oltre il confine con il Bangladesh.[1] Le autorità hanno limitato l’accesso internazionale alla regione, ma rapporti affidabili hanno denunciato una sistematica campagna di uccisioni extragiudiziali, violenze sessuali e altre gravi violazioni dei diritti umani. Le analisi condotte dall’organizzazione Human Rights Watch indicano che oltre 350 villaggi sono stati parzialmente o completamente distrutti,[2] mentre Medici Senza Frontiere stima che i Rohingya uccisi siano più di 6.700.[3]

Fonti governative del Bangladesh hanno inoltre segnalato che la Birmania avrebbe piazzato delle mine lungo il confine, ipotizzando che l’intento sia quello di evitare che i rifugiati Rohingya facciano ritorno. Se da una parte le autorità birmane hanno dichiarato che l’esercito sta conducendo una “operazione di sgombero” volta a individuare i “terroristi” Rohingya responsabili degli attacchi del 25 agosto, dall’altra le Nazioni Unite hanno etichettato l’evidentemente sproporzionata reazione del governo come “un classico esempio di pulizia etnica”.[4]

Queste ultime violenze contro i Rohingya non sono un caso isolato, ma piuttosto l’episodio più recente di una lunga storia di discriminazioni e persecuzioni nei confronti della minoranza musulmana. Considerati immigrati irregolari del Bengala e ampiamente disprezzati dalla maggioranza buddista della popolazione birmana, ai Rohingya sono stati negati un’identità etnica e il diritto alla cittadinanza, condizioni che li hanno resi di fatto apolidi. Molti Rohingya sono stati obbligati a vivere in accampamenti, segregati dal resto della popolazione buddista dello stato di Rakhine.[5] Una ricerca dell’International State Crime Initiative dell’Università Queen Mary di Londra ha concluso che i Rohingya hanno già sofferto i primi quattro stadi del genocidio: stigmatizzazione e de-umanizzazione, persecuzioni razziali, violenze e terrore; isolamento e segregazione; e indebolimento sistematico.[6]

Sebbene la violenza contro i Rohingya non sia una novità, la portata senza precedenti con cui sta avvenendo ora ha fatto sì che la questione finisse sui giornali di tutto il mondo. Spronato a fare qualcosa a riguardo, il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ha invitato la Birmania a lasciare che gli sfollati Rohingya ritornino alle proprie case, “ad evitare qualunque ulteriore uso eccessivo della forza militare nello stato di Rakhine, a ristabilire un’amministrazione civile e ad applicare lo stato di diritto”.[7]

Nella tragedia, spicca un fatto in particolare. Tutte queste sofferenze non stanno avvenendo sotto la famigerata giunta militare, ma sotto il nuovo ordine democratico di Aung San Suu Kyi. Nella sua prima dichiarazione pubblica dopo l’inizio delle violenze, Aung San Suu Kyi non ha condannato la violenta campagna dell’esercito contro i Rohingya, e nemmeno l’ha riconosciuta esplicitamente. Si è invece domandata come mai così tanti Rohingya stiano scappando, nonostante il fatto non ci siano state “operazioni di sgombero” dal 5 settembre e “più del 50% dei villaggi dei musulmani siano intatti”.[8] Preferendo il termine “Musulmani dello stato di Rakhine”, il discorso della leader ha ancora una volta negato l’identità etnica dei Rohingya.[9] La riluttanza di Aung San Suu Kyi a prendere una posizione forte in difesa dei Rohingya ha attirato dure critiche internazionali e ha sollevato dubbi sul fatto che ella possa essere complice delle violenze, o comunque indifferente ad esse. Ci sono anche state richieste di revocare il Premio Nobel per la Pace che le era stato assegnato.[10] Dal momento che le pressioni su Aung San Suu Kyi per porre fine alle violenze aumentano, c’è da chiedersi prima di tutto come sia stato possibile permettere che simili atrocità accadessero, e poi come abbiano potuto suscitare una reazione così debole da parte di una delle più stimate personalità insignite del Nobel per la Pace.

Il contesto delle violenze: ostacoli sociali, giudiziari e politici alla protezione dei civili in Rakhine

Il particolare contesto sociale, giudiziario e politico della Birmania presenta degli ostacoli alla protezione dei Rohingya che sono unici nel loro genere. Prima di tutto c’è il fatto che il governo civile della Birmania non ha controllo sulle forze armate. L’indipendenza dell’esercito è un principio fondamentale sancito dalla Costituzione della Birmania del 2008, e il comandante in capo all’esercito è considerato il comandante supremo di tutte le forze armate.[11] La Costituzione inoltre garantisce all’esercito un ruolo dominante anche negli affari di stato, con un quarto dei seggi di entrambe le camere del parlamento nazionale riservate ai militari incaricati.[12] Ciò è significativo, perché consente alle forze armate di avere potere di veto su qualunque emendamento costituzionale, per i quali è richiesto oltre il 75% dei voti del parlamento.[13] L’influenza dei militari si estende anche all’esecutivo, dal momento che i Ministeri della Difesa, degli Interni e delle Aree di Confine sono tutti riservati a funzionari dell’esercito.[14] Inoltre i rappresentanti dei militari hanno la maggioranza nel Consiglio Nazionale di Difesa e Sicurezza, avendo a disposizione sei seggi contro i cinque dei membri civili.[15] Ai sensi della Costituzione, il Consiglio esercita poteri significativi e, in particolare, gioca un ruolo chiave in ogni dichiarazione dello stato di emergenza, durante il quale tutti i poteri legislativi, esecutivi e giudiziari vengono trasferiti nelle mani del comandante in capo.[16] I poteri costituzionali e la protezione garantita ai militari consente loro di operare nella più totale indipendenza e impunità.

Per l’esercito, la situazione in Rakhine è l’ideale dal punto di vista delle pubbliche relazioni. Qualunque operazione che conduca i Rohingya fuori dalla Birmania è probabilmente supportata attivamente, o almeno tollerata, dalla maggioranza buddista della popolazione. Dipingersi come i difensori della Birmania buddista è di enorme sostegno all’immagine pubblica dell’esercito, che dopo i decenni di dittatura militare continua ad avere rapporti tesi con la popolazione.[17] Ciò inoltre evidenzia un ruolo ancora da svolgere per l’esercito forte e indipendente, che potrebbe lottare per avere sempre più rilevanza qualora i negoziati di pace con i numerosi gruppi etnici armati del paese dessero risultati. Oltre a ciò, la campagna contro i Rohingya rinforza la posizione delle forze armate di fronte a Aung San Suu Kyi. La netta vittoria di quest’ultima alle elezioni aveva sorpreso il direttivo dell’esercito,[18] e l’operazione attualmente in corso potrebbe essere vista come un tentativo strategico di minare la sua base di sostenitori, sia nazionali che internazionali. Se è così, sta certamente funzionando. Essendo di fatto la leader della Birmania, le critiche internazionali sono concentrate praticamente solo su Aung San Suu Kyi, anche se questa non ha alcun controllo sulle azioni dei militari. Se rispondesse agli appelli internazionali che le chiedono di intervenire in difesa dei Rohingya, rischierebbe di alienarsi le simpatie dei suoi sostenitori.

Comprendere questo contesto aiuta a gettare luce sul disegno politico che Aung San Suu Kyi deve mettere in atto in risposta alla crisi dei Rohingya. La leader deve mettere sulla bilancia le aspettative che la comunità internazionale riversa in un Nobel per la Pace contro le necessità di una politica nazionale complessa.[19] La sua scelta è evidente. La sua mancata condanna delle violenze contro i Rohingya mostra come abbia dato la priorità al suo rapporto con i militari.

Andrew Selth offre questa spiegazione:

“Dato il sistema di condivisione del potere imposto dalla Costituzione del 2008, un modus vivendi tra l’amministrazione civile e le forze armate è essenziale per garantire un effettivo funzionamento del governo. Qualora questo equilibrio venisse meno, le possibilità di Aung San Suu Kyi di ottenere un accordo di pace nazionale con le minoranze etniche sarebbero ancora più basse, e gli enormi ostacoli che dovrebbe affrontare per rendere effettivo il programma di riforme di LND aumenterebbero considerevolmente”.[20]

Messa di fronte a una decisione per nulla invidiabile, Aung San Suu Kyi ha scelto di dare la precedenza al proprio programma nazionale di riforme a lungo termine, anche se ciò significa restare in silenzio di fronte alla pulizia etnica e all’irreparabile rottura del suo rapporto con la comunità internazionale. Un’attenta lettura del discorso pubblico di Aung San Suu Kyi sui Rohingya supporta questa valutazione. La leader si è mostrata solidale con la moltitudine di problemi che la nazione sta fronteggiando:

“Oltre a concentrarci sui problemi dello stato di Rakhine, vorrei anche cogliere questa opportunità per ricordarvi che ci sono altre questioni tanto serie quanto quelle che stanno avvenendo nella parte occidentale del Paese. Abbiamo provato a costruire la pace dopo le lotte intestine… Vorremmo che pensaste alla nostra nazione nel suo complesso. Non soltanto come a piccole aree tormentate. Solo come nazione unita nella sua totalità possiamo fare progressi… Siamo una democrazia giovane e fragile che sta fronteggiando molti problemi, ma dobbiamo gestirli tutti nello stesso momento… Non possiamo concentrarci solo su alcuni.”[21]

È certo che Aung San Suu Kyi si consideri la migliore speranza del proprio Paese di ottenere pace e prosperità. Dopo un’intera vita di opposizione alla giunta militare, si trova in questa battaglia a lungo termine e sarà estremamente cauta nel mettere a rischio il proprio potere. Avendo poco da ottenere a livello nazionale se dovesse difendere i Rohingya, ha preso una decisione politica pragmatica dando la priorità agli interessi a lungo termine dei molti piuttosto che a quelli immeditati dei pochi. È importante ricordare che Aung San Suu Kyi è una politica; idolatrata dalla politica internazionale e quasi elevata al rango di santa, gli anni di isolamento che ha trascorso agli arresti domiciliari hanno fatto sì che il mondo proiettasse su di lei i propri ideali.[22] Alcuni sono rimasti scioccati quando è stato loro ricordato che in effetti non si tratta di una santa, ma invece di una politica che a un certo punto sarebbe stata costretta “a scegliere una parte tra due fazioni opposte e a prendere decisioni difficili su questioni controverse, in modi che avrebbero lasciato insoddisfatti alcuni dei suoi sostenitori.”[23] Una cosa è opporsi alla dittatura e un’altra è governare uno Stato, figurarsi uno problematico e complesso come la Birmania.

Comunque, santi o meno, il mondo merita di più dai suoi capi di Stato. Non può essere l’opportunità politica a decidere quando si deve scegliere di difendere i diritti umani. L’opportunità politica non può essere una scusa per restare in silenzio di fronte a una pulizia etnica, per permettere ad altri di compromettere il valore universale e normativo dei diritti umani. In un lettera aperta a Aung San Suu Kyi, l’arcivescovo emerito Desmond Tutu lo esprime al meglio – “Se il prezzo politico della tua ascesa alle cariche più alte della Birmania è il tuo silenzio, si tratta di un prezzo sicuramente troppo alto.”[24]

Contestualizzare gli sforzi internazionali di proteggere i Rohingya

Aung San Suu Kyi deve fare di più per proteggere i Rohingya, e gli appelli affinché la sua enorme influenza morale ponga fine alle violenze sono molto apprezzabili. Essi devono comunque essere “compresi all’interno del più ampio contesto dei suoi poteri limitati e della fune politica sulla quale deve mantenersi in equilibrio.”[25] Dunque, che cosa significa questo per la comunità internazionale? Le critiche senza freni che si rivolgono esclusivamente alla presidenza di Aung San Suu Kyi, e che chiedono di revocarle il Nobel per la Pace, ignorano le complesse dinamiche socio-politiche della Birmania e probabilmente non saranno efficaci nel porre fine alle violenze. Fare pressioni su Aung San Suu Kyi per denunciare le azioni dei militari in Rakhine potrebbe addirittura causare danni più grandi, sul lungo periodo.

Nel pensare a strategie utili a porre fine alle violenze, la comunità internazionale deve essere consapevole dei moventi degli attori militari e politici della Birmania, e dei fattori giudiziari e politici che li condizionano. Bisogna ricordare che il governo birmano non è monolitico, ma è invece composto da due elementi distinti e spesso in conflitto – l’esercito e l’amministrazione civile. Che si tratti di pressioni politiche, di provvedimenti delle Nazioni Unite o di sanzioni multilaterali, la comunità internazionale deve assicurarsi che le azioni che intraprende tengano conto di questa distinzione, e siano indirizzate in modo appropriato. Una più profonda comprensione degli ostacoli sociali, politici e giudiziari alla protezione dei civili in Birmania permetterà alla comunità internazionale di contestualizzare meglio i suoi sforzi per porre fine alle violenze. È questa la chiave dell’efficacia di qualunque tentativo di salvare i Rohingya.

Note:

1. Agence France-Presse, ‘UN increases pressure on Myanmar to end violence against Rohingya’, The Guardian (Online), 7 novembre 2017 <https://www.theguardian.com/world/2017/nov/07/un-increases-pressure-on-myanmar-to-end-violence-against-rohingya>.

2. Michael Safi, ‘Myanmar burned Rohingya villages after refugee deal, says rights group’, The Guardian (Online), 19 dicembre 2017 < https://www.theguardian.com/world/2017/dec/18/myanmar-burned-rohingya-villages-after-refugee-deal-says-rights-group>.

3. Poppy McPherson, ‘6,700 Rohingya Muslims killed in one month in Myanmar, MSF says’, The Guardian (Online), 15 dicembre 2017 < https://www.theguardian.com/world/2017/dec/14/6700-rohingya-muslims-killed-in-attacks-in-myanmar-says-medecins-sans-frontieres>  

4. Simon Lewis and Stephanie Nebehay, ‘UN brands Myanmar violence a ‘textbook’ example of ethnic cleansing’, Reuters, 11 settembre 2017 <https://www.reuters.com/article/us-myanmar-rohingya/u-n-brands-myanmar-violence-a-textbook-example-of-ethnic-cleansing-idUSKCN1BM0QF>.

5. Penny Green, Thomas MacManus and Alicia de la Cour Venning, ‘Countdown to Annihilation: Genocide in Myanmar’ (Report, International State Crime Initiative, 2015) 15-16.

6. Ibid.

7. Agence France-Presse, ‘UN increases pressure on Myanmar to end violence against Rohingya’, n 1.

8. Mizzima, ‘Aung San Suu Kyi calls on world community in helping find peace for Myanmar’, Mizzima (Online), 19 settembre 2017 < http://www.mizzima.com/news-domestic/aung-san-suu-kyi-calls-world-community-helping-find-peace-myanmar>.

9. Green, MacManus and de la Cour Venning, ‘Countdown to Annihilation: Genocide in Myanmar’, n 6, 15-16.

10. Agence France-Presse, ‘Rohingya crisis: 365,000 sign petition calling for Aung San Suu Kyi to be stripped of Nobel Peace Prize’, The Telegraph (Online), 7 settembre 2017 <http://www.telegraph.co.uk/news/2017/09/07/rohingya-crisis-365000-sign-petition-calling-aungsan-suu-kyi/>.  

11. Constitution of the Republic of the Union of Myanmar (2008) art 20.

12. Constitution of the Republic of the Union of Myanmar (2008) arts 109, 141.

13. Constitution of the Republic of the Union of Myanmar (2008) art 436.

14. Constitution of the Republic of the Union of Myanmar (2008) art 232.

15. Ye Tun, ‘Taming the defence and security council’, Myanmar Times (Online), 5 aprile 2016 <https://www.mmtimes.com/opinion/19833-taming-the-defence-and-security-council.html>.

16. Constitution of the Republic of the Union of Myanmar (2008) art 417-18.

17. Liam Cochrane, ‘Myanmar: How he military still controls the country, not Aung San Suu Kyi’, ABC News (Online), 24 settembre 2017 <http://www.abc.net.au/news/2017-09-24/how-military-controls-myanmar-not-aung-san-suu-kyi/8978042>.

18. ABC News, ‘Myanmar elections: Aung San Suu Kyi’s National League for Democracy on track for landslide election victory’, ABC News (Online), 10 novembre 2015 <http://www.abc.net.au/news/2015-11-09/myanmar-ruling-party-concedes-defeat/6925406>.

19. Anne Barker, ‘Rohingya refugees: Was Aung San Suu Kyi’s speech too little, too late?’, ABC News (Online), 20 settembre 2017 < http://www.abc.net.au/news/2017-09-19/was-aung-san-suu-kyis-speech-too-little-too-late/8961438>.

20. Andrew Selth, ‘The Fallen Idol: Aung San Suu Kyi and the Politics of Personality’, ABC News (Online), 12 settembre 2017 <http://www.abc.net.au/religion/articles/2017/09/12/4733319.htm>.

21. Mizzima, ‘Aung San Suu Kyi calls on world community in helping find peace for Myanmar’, n 9

22. Selth, ‘The Fallen Idol: Aung San Suu Kyi and the Politics of Personality’, n 21.

23. Ibid.

24. Archbishop Emeritus Desmond Tutu, ‘An open letter from Desmond Tutu to Aung San Suu Kyi’, IOL (Online), 7 settembre 2017                    <https://www.iol.co.za/news/opinion/an-open-letter-from-desmond-tutu-to-aung-san-su-kyi-11123972>.

25. Cochrane, ‘Myanmar: How the military still controls the country, not Aung San Suu Kyi’, n 18.